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参政党建设问题研究

作者:肖小红 来源:本站原创 点击数: 发布时间:2015年11月30日 字体:

    《中国共产党统一战线工作条例(试行)》指出,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国共产党同各民主党派实行长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针。民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党,是中国特色社会主义参政党。在长期革命和建设进程中逐步发展成熟的中国特色政党制度,既不同于西方资本主义国家的两党制和多党制,也不同于其他社会主义国家的共产党一党执政制,具有历史的必然性、伟大的独创性和巨大的优越性:中国共产党是领导核心,是执政党;各民主党派是自觉接受共产党领导的、同共产党通力合作、共同致力于中国特色社会主义事业的亲密友党,是参政党。在这一政治框架下,各民主党派参政的基本特点是:参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定执行。成为参政党的各民主党派总体发展态势良好,但在功能定位、组织发展、理论建设、协商能力、履职环境等方面也存在诸多问题,如不采取对策改进,既会影响参政党自身建设,亦会削弱我国政党制度的优势作用,影响到中国特色社会主义这一伟大事业的长远发展。
    一、参政党建设存在的问题
    民主党派产生于民主革命时期,前身是争取民主自由的各中间党派。当时共产党称之为“各党各派”、“抗日党派”、“各党派各联盟”或“爱国党派”。随着抗战即将胜利,建国问题提上议事日程。但国民党坚持专制,发起反共高潮,竭力压制其他党派。共产党顺应历史潮流,审时度势在“七大”会议上正式提出“民主党派”称谓,并争取不满国民党独裁统治的各中间党派接受新民主主义革命纲领,得到一致认同和拥护。正是定位于争取民主、反对专制,中共才能团结带领各党派和各族人民建立了新中国,并在建国初期赋予民主党派合法的、较高的历史地位,使多党合作和政治协商取得了辉煌成就。从五七年反右到“文革”,共产党没有把民主党派看作是参政党,而是当成资产阶级政党,并因其曾经表现过的中间性与左右摇摆,而成为继续革命的对象,民主党派遭受了无情打击。十一届三中全会后,民主党派组织全面恢复并得以快速发展,但并没有认定为参政党。1989年出台的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》首次明确提出“民主党派是致力于社会主义事业的参政党”。民主党派终于以参政党的身份登上历史舞台,历经十多年发展,既成效斐然,也不尽人意。
    1、参政党科学定位更待明确。虽然民主党派被定位为参政党已经十多年,但在宪法、中共党章、政协章程和各类文件、报告、讲话中仍沿用民主党派这个称谓,极少提及参政党。长此以往会给参政党建设带来不利影响:一是不能准确反映当代中国政党关系和政治格局。“民主党派”是民主革命时期为争取民主、反对专制、建立联合政府做出的准确定位。“参政党”是中共取得执政地位以后为共同建设中国特色社会主义伟大事业给民主党派做出的又一科学定位,是民主党派的发展和演进,参政的基本点为“一个参加,三个参与”(参加国家政权,参与国家大政方针的制定,参与国家事务的管理,参与国家法律、法规、政策的制定和执行)。很显然,参政党与民主党派虽然所指相同,但侧重点不同,其目标、任务、所处的社会环境都存在很大差别。以“民主党派”替代“参政党”,既不能准确表达出参政党的存在,又不能科学体现出其性质、地位和作用,更无法让外界明确地认知中国政党制度的现状和特点。二是使社会大众产生误解。民主党派和参政党,不可能仅仅就是称谓不同这么简单,而是中国共产党准确把握时代脉搏做出的科学定位,体现了中共中央与时俱进的政治品格,也体现出中共中央对民主党派建设的新部署新要求,为民主党派的发展指明了方向。然而地方各级各单位大部分没有很好地领会中央精神,一直习惯于称呼民主党派,而忽视参政党表述。连一个简单的称谓都还是老面孔,行动就更可能停止不前。所以社会大众根本就不知道何谓参政党,误以为只有民主党派,没有参政党,至于民主党派的职能已经由争取民主转变为参政议政、民主监督,就更无从知晓。除统战部门和专业人士以外,对民主党派就是参政党一无所知,从而对民主党派存在的必要性、合理性产生疑惑。三是对参政党自身建设带来消极因素。称谓从一定程度上反映出功能定位,二者相辅相成,辩证统一。正确的称谓是一种良好的社会导向,一种积极有效的心理暗示,一种相应责任的提醒与敦促。称之为民主党派,可能就会按照民主党派的历史既成、突出“民主”这一主题来自我定位;称之为参政党,就可能按照参政党的时代要求、突出“参政”这一主题来实现自我发展。如果连称谓都拿不准,既会影响到民主党派确立和实施与之相适应的本党派的纲领、性质、目标、任务等,甚至可能偏离参政党建设的正常轨道;也会对其成员造成心理障碍和困惑,使之缺乏应有的责任感、使命感和主动性、创造性;还可能导致中共某些基层组织和个人望文生义,不能摆正民主党派的参政党地位,带来不利于参政党自身建设的外部阻力。
    2、参政党组织发展更待规范。1983年中央统战部举行座谈会,确定民主党派组织发展:“以协商确定的重点分工为主,以大中城市为主,以有一定代表性的人士为主”。1996年、1999年、2004年又先后下发三个“座谈会纪要”,再次重申了党派分工和“三个为主”的方针,强调注重质量,保持特色。由于各党派没有很好地贯彻“三个为主”,八大党派日渐同一,特色减退,优势弱化:一是跨地域发展,重量轻质。民主党派发展成员,学历一般要求大学本科以上,职称中级以上。过去这些都是优秀人才,一般都集中在大中城市,在某一领域具有一定的代表性。随着教育文化事业的发展,如今小县城甚至村镇大学生和有中级职称者都很普遍。继续施行这一标准明显过低,“以大中城市为主,以有一定代表性的人士为主”的方针很难得到落实。近些年来,一些党派基层组织为了壮大自身,发展成员追求数量、忽视质量,尤其是一些地方为了新成立党派市委、县委,不惜违反“每年的净增率以不超过5%为宜”的规定,年年超标发展,“近亲繁殖”,低层次人员之间互相介绍加入党派,形成低层次循环,导致党派成员素质不高,代表性不强,影响了民主党派的自身形象和社会吸引力。二是交叉发展,同化严重。1996年《关于民主党派组织发展若干问题座谈会纪要》指出:民主党派的组织发展以共同协商确定的范围和对象为主,有利于各党派保持各自的优势和特色。民革的发展对象为同原国民党有关系的人士,民盟为从事文化教育及科学技术的知识分子;民建为经济界人士及有关专家学者;民进为从事教育文化出版以及科技等工作的知识分子;农工党为从事医药卫生科技教育工作的知识分子;致公党为归侨侨眷及有海外关系的人士;九三学社为从事科学技术及高等教育、医药卫生的知识分子;台盟发展在祖国大陆的台湾省人士。各党派也可适当发展其他方面的代表性人士,总数一般掌握在30%以内。这一重点分工范围并不明确,互有交叉,可紧可松。近年来,由于各党派组织发展的愿望都很强烈,而发展的空间不够充分,加入中共党组织的人才越来越多,新社会阶层的出现而对其又缺乏明确范围界定,一些党派基层组织在利益驱动下,刻意吸纳有经济实力的人士加入,出现了快速发展、交叉发展、争相发展等问题,甚至互争人才、互抢地盘,不但在党派之间造成了一定矛盾,也使得有意加入民主党派的同志无所适从,更使得党外知识分子较多的单位部门因为党派组织发展问题难以协调而苦恼,同一界别、同一行业、同一机关单位存在几个不同名称的党派,党派的固有性质、自身特色和组织优势大打折扣,并引发社会质疑。三是发展不均衡,差距会越来越大。当前八大党派成员数量不均,民盟成员20多万人,致公党只有近3万人,而台盟仅2000人左右。都按照5%的比例发展,今后会越来越不均等。因为“马太效应”,即“大党派组织”发展新成员存在“相对优势”,更具有吸引力,规模也会越来越大,小党派组织发展相对处于劣势,发展速度相比之下会越来越缓慢。特别是民革、台盟、致公党,发展对象具有特定性,随着时代变化能够发展的对象会越来越少,新增成员遇到瓶颈,数量极有可能不增反减。
    3、参政党理论建设有待加强。民主党派发展演进为参政党,历经数十年,至今仍未建立和形成自身的理论体系。一是理论建设先天不足。民主党派产生于中国社会极其动荡的年代,在炮火纷飞的革命战争中生存发展,成立之初理论准备就不充分,仅受西方政党理论和民主思想的启蒙影响,成长过程中大部分时间身处国难家仇,不可能在理论上取得很大突破。成为参政党后,西方政党理论和民主思想已不适应,但自身的理论体系也不可能一时半载建立起来。二是理论建设明显滞后。在改革和建设时期,更多地侧重于经济体制改革和经济建设,执政党理论建设虽然得到了发展,但参政党理论建设长期被忽略。这种几乎停滞于空白阶段的现状,直接导致要么用执党政理论体系取代参政党理论体系,要么将参政党理论建设始终置于统战理论的政治语境之中,而忽视其在国家政权和政党制度结构中的应有地位。正因为参政党理论建设滞后,制约了民主党派的思想建设和组织建设,党派成员发展、组织管理、活动开展、教育培训、考核奖惩等制度、机制严重不足。三是过于强调“高度统一和步调一致”。合作共事贵在求同存异、和而不同、互利双赢。但在曾经一个时期和相当一部分人的思维中,过于强调高度统一和步调一致,人们不敢或懒于涉足,参政党理论研究或多或少变成了“禁区”,即使执政党在这方面有点创新成果,参政党也只停留在学习、贯彻、诠释和发挥的层面,致使参政党理论体系建设难以推进,与执政党理论体系建设形成了强烈的“剪刀差”,给参政党自身建设带来硬伤。我们认为,参政党理论体系越科学,参政党自身建设就会越发展,也能促进执政党理论体系建设和执政党自身建设,这是一个互促互进的良性循环关系。
    4、参政党参政能力有待提高。一是政治把握能力不强。随着社会呈开放性和多样性发展,各种矛盾问题层出不穷,一些党派成员思想认识开始模糊。部分党派成员受到西方政治文化熏陶很深,传统的政党观念很重,不能客观、辨证、理性地认识我国政党制度与西方国家政党制度的本质区别,片面认为政党存在的真谛就是为了夺取政权,政党间的关系也就是执政党与在野党的关系;少数人把西方民主和“多党制”看作是政治发展和政治体制改革的方向,以此为参照系来看待和质疑我国的政党制度,没有从心底里认识到中国特色的政党制度,是中国人民政治智慧的结晶,是中国共产党和各民主党派共同的历史选择。虽然各级党委、统战部门及党派自身组织开展了多形式的教育培训,但走过场的多,有实效的少,真正做到与共产党思想上同心同德,目标是同心同向,行动上同心同行,任重道远。二是建言献策质量不高。参政议政的重要形式就是建言献策。民主党派人才荟萃,智力密集,思维活跃,见多识广,有些留学海外,具有国际视野,能够站在一个比较高的独特角度,建睿智之言,献管用之策。然而在基层,民主党派的人才优势并不突出,与建国初期的情况已经大相径庭。在此情况下,不集思广益,不深思慎言,就难议政议到点子上,建言建到管用处。然而,部分党派组织及其成员不做深入调查研究,也不集思广益,工作漂浮,应付了事,或蜻蜓点水、夸夸其谈,或吹毛求疵、信口开河,或一味逢迎、溜须拍马,提不出真知灼见,致使有些地方连举行参政议政调研成果汇报会都纯属走过场,走程序。三是不善于协商共事。部分参政党成员专业素质高,业务能力强,但合作共事意识不强,协商能力较弱。少数人思想偏激,性格固执,甚至喜欢钻牛角尖,容易激化矛盾。这与民主党派的风骨、特质不是同一回事,而是大局意识、修养素质欠缺,讲政治、讲团结、讲方法、讲艺术有待改进。民主党派当中的重要成员在一定范围内是我国多党合作事业的践行者、示范者、推动者、引领者,一个人代表了一个群体,一个人可能会影响到一方大业,肩负着更多的政治和社会责任。为此,既要业务上精良,又要政治上成熟,善于协商共事,否则就会影响到合作共事的发展和整体效能的发挥。
    5、参政党履职环境有待优化。一是参政党的地位作用弱化。当前,对民主党派的认知褒贬不一。认为建国初期党外人才多,如今时代不同了,大量优秀人才纷纷加入中国共产党,民主党派失去了人才和智力优势,无非是当个“花瓶”,做个“摆设”。党派党成员担任各级人大、政府、政协领导职务或代表、委员,担任社团组织有关职务,即便是按界别由党派组织推荐,基本上还是个人身份,不代表本党派,没有突出党派功能,这就无形中忽略了参政党的性质和地位,弱化了参政党在多党合作中的分量和作用。二是参政议政和民主监督缺乏刚性约束力。党派成员担任人大代表、政协委员,所提建议案或提案,交给政府或相关部门办理,相当一部分都以一纸复文了事,不但没有采取措施认真整改,反而偏重于解释,有些甚至变成了工作宣传,大谈特谈成绩,让人哭笑不得。至于党派及其成员对各级党委、政府和有关部门单位所提意见建议,予取予夺,全凭所好,毫无约束力,让党派成员产生“说了也白说”、“不如不说”、“不可太认真”等思想,影响了参政议政、民主监督的权威性和积极性,致使参政党存在的价值和作用大打折扣。三是参政党成员问政平台稀缺。现有的干部人事制度赋予参政党的职位不多,大多数部门单位一个党外领导职数也没有,少数部门单位领导班子一般只有一个党外职数,且在分工方面普遍处于劣势,党外正职更是微乎其微。公选竞聘时,当初为保证党外人士进入班子,单独为非中共干部设立一个职位,有可能变成党外只有一个竞争岗位,亦会阻碍多个参政党成员同时脱颖而出。问政渠道不畅导致党派成员的参政议政能力得不到培养锻炼,一旦选人用人,很容易出现矮子里边选将军的现象,从而用错一人、影响一片,形成恶性循环。四是传承风骨的环境不优。基层某些领导干部喜欢强调个人权威,过于强化集中统一,不仅使中共党内只有一种声音,参政党也只能异口同声。少数地方恭维奉迎成了风气,听话者上,不听话者下,唱赞歌者荣,提意见者损,以致参政党中敢讲真话的挚友和敢于批评的铮友越来越少,民主党派那种固有的特质、性格、传统、风范和骨气在逐渐消失,以参政党独到的眼光看事物、特有的思维审视问题的优势和作用得不到彰显和发挥。五是渠道不畅,信息不灵。正因为职位少,加上事实上存在着等级限制、部门限制、行业限制、专业限制和保密限制,参政党成员难以准确快速地获得全面、深入的真实信息,难以站位高层次,产生大视野,从而影响到参政议政的质量、水平和效果。
    二、加强参政党建设的建议对策
    参政党建设对于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,具有十分重要的意义。我们必须正视当前参政党建设存在的突出问题,采取有效措施予以化解。
    1、强化“参政党”意识。我国的民主党派早已成为参政党,至今仍沿用民主革命时期的旧称谓,既不利于自身建设和履行职能,也不符合实事求是、与时俱进的要求,应为其正名,让其实至名归。一要增强“参政党”表述。民主党派作为一种历史既成,必须尊重和理性面对。但可以在不同的语境里,强化“参政党”、“参政党成员”、“参政党干部”等称谓。在修改国家宪法、中共党章和政协章程时,适当变更民主党派的提法,增加“参政党”的表述;在相关文件、会议、通知、讲话、报告、出版物中涉及到民主党派时,逐步强化“参政党”称谓,弱化民主党派称谓。二要加大“参政党”宣传。目前社会大众对多党合作特别是“参政党”知之甚少,对民主党派心存偏见,这一状况极不利于参政党建设,为此应组织专门班子,发掘重点素材进行加工创作,加大在报刊、电视、网络等媒介上对多党合作、民主党派、参政议政的宣传力度,甚至可以拍摄电影、电视专题片,以群众喜闻乐见的形式来展示多党合作在历史上的丰功伟绩,在社会主义建设时期参政议政的显著成果,让全社会准确了解当前我国八大党派的真实身份和社会角色,既不能顾名思义地认为是以争取民主为己任,更不是什么在野党,而是参政党,参政议政、民主监督,从而使其社会形象更正面,更清晰,为参政党建设营造良好氛围。
    2、增强参政党特色和优势。建国初,中共与各民主党派通过协商,对其构成进行了成功调整。我们要认真总结当年的成功经验和改革开放30多年的实践历程,对现有八大民主党派组织结构重新进行理性审视和科学调整。一是重新廓清界别。民革、民建、致公党、台盟四大党派界别相对清晰,特色较为明显,优势比较突出。但民盟、民进原定的主体界别都有文化、教育,农工党、九三学社原定的主体界别都有医药、卫生,在组织发展过程中,这四大党派日趋同化、交叉重叠,基本上均由教育、文化、出版、医药、卫生、科技等中高级知识分子组成,同出一源,同在一界,界别特色和优势不够明显。各民主党派发展的重点领域分工较为模糊且历时已久,建议出台新的座谈纪要或文件重新予以明确,廓清主体界别界限,对相关党派成员进行适当调整,将其归入对应党派。二是对新的社会阶层人士加入民主党派的政策深入研究。鉴于新经济组织、新社会组织迅猛发展,以及整个社会新行业新职业的多样性,应在深入调研、科学分析的基础上,注重主体界别的关联性,对其进行科学细致的界别划分,明确各参政党在“两新”组织等新行业新职业中发展新成员的重点分工,并对民革、台盟等发展成员予以倾斜,便于具体操作和科学发展。三是调整发展参政党成员的新标准。针对民主党派发展成员标准过于普通的问题,建议将学历和职称调整为:学历一般要求硕士研究生以上,职称高级以上。只有这样才能吸收优秀人才,才能实现“以大中城市为主,以有一定代表性的人士为主”的要求。1996年《关于民主党派组织发展若干问题座谈会纪要》明确“每年的净增率以不超过5%为宜”,当党派成员发展的基数越大,数量就会越多,不但发展规模难以控制,还会影响到参政党高素质队伍建设。届时再采取措施抓质量、降比例,可能会造成工作上的被动。建议及早规划,严把质量关,可明确一个上限,比如超过20万的党派组织可按3%的比例发展。
    3、推进参政党理论体系建设。理论是实践的先导。只有建立科学的理论体系,参政党建设才能有正确的理论指导。一是坚持正确的研究方向。要把我国政党制度放到世界政党制度大框架中去研究,客观科学地研判参政党与在野党的异同,既证明我国政党制度的合理性,又增强抵制西方多党制影响的自觉性,还可吸收其他国家政党制度运作机制中好的作法与经验。二是推进理论创新。要跳出现有统战政治语境,打破惯性思维和主观偏见的束缚,把参政党理论和统战理论区别开来,把参政党建设放到国家政权、政党制度建设中去研究,深化对参政党历史方位、政党理念、参政宗旨、参政环境、参政方式、参政机制和参政规律的认识与研究,及时将那些被实践证明是正确的东西予以整理、归纳、深挖、延伸,丰富和发展中国共产党领导的多党合作理论。三是突出特色。要整合各党派的精英力量联合攻关,既注重整体功能的发挥,又注重比较研究,把八大党派的异同找出来,突出各自特色,重视并切实研究理论成果的现实转化问题,形成符合马克思主义政党学说原理和中国特色多党合作实践要求的全新的参政党理论体系。
    4、提升参政党成员的能力素质。一是要把好入口关。一方面要大力加强专业人才队伍建设,注重把在国内外学术界具有一定影响或者在某一专业领域具有一技之长的专家学者吸纳到参政党队伍中来,保持“人才荟萃,智力密集”的传统优势,提高在各个专业领域的话语权。另一方面,也要注重复合型人才队伍建设。这种人对社会公共事务管理具有深刻的理解力和丰富的经验,能够调动专业人才的积极性和创造性,敏锐捕捉那些专业性很强的、具有操作性和前瞻性的意见建议,进行归纳、整理、修改、再创造,使之具备政策的可行性,转变为政党协商的现实成果。二是要增强培训教育实效。要根据参政党的自身特点来开展教育培训,提升政治把握能力、领导管理能力、组织协调能力、参政议政能力、合作共事能力。要引导教育参政党成员深谙历史,尊重国情,正确处理好一致性和多样性的关系,秉承与共产党风雨同舟、荣辱与共的光荣传统,树立与共产党同乘一条船、同唱一台戏的观念,处理好舵手与水手、主角与配角的关系;要学会求同存异、体谅包容,学会从“书生气”的批评、“旁观者”的抱怨以及非此即彼绝对化的思维模式中走出来,增加冷静的建设性思考,少抱怨、多建言,少发牢骚、多做实事,少隔靴搔痒、多深入其中,在参与国家政治生活中多说有利于改革发展稳定、符合民主精神、具有针对性前瞻性和可操作性的意见及建议;要做党的挚友、诤友,不能躺在既得利益的安乐窝中,在一些敏感问题、涉及民众根本利益且有普遍意义的个案上绕道行走,但也不能言行激进,处置不当,而要做到能够建言、敢于诤言,善于谏言。三是要引入竞争机制。参政党要提高参政议政、建言献策的质量、出成果出精品,必须采取措施、强化责任,引入竞争机制。为此,各级党委、政府要联合发文,保证党派成员开展调查研究、议政建言的时间和经费和其它相应条件;党派组织要把议政建言作为党派成员履职考核的重要内容,对成绩突出者给予表彰奖励,并对其所在单位的中共党组织和本党派基层组织通报反馈;各级党委统战部要对先进事迹和经验加大宣传推广,并在相关政治安排上予以优先考虑。
    5、不断优化参政党履职环境。当前我国各项改革已进入关键期,必须坚持中共政治领导不动摇,坚持一项根本政治制度(人民代表大会制度)和三项基本政治制度(中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度)不动摇,坚决不照搬西方政治体制模式,借鉴吸收人类和世界政治文明优秀成果推进政党制度改革。一是开展参政党党派名额制或席位制试点。在多党合作开展较好的地区,尝试人大代表和政协委员能以代表(委员)和党派的双重身份履行职责。二是增强参政党参政议政、民主监督的刚性约束力。切实改进参政议政、民主监督采纳落实制度。在坚持中共政治领导的前提下,参政党的人大代表或政协委员接受本党派的指导,体现党派意图,参政党的人大代表、政协委员的议案、提案,能够先协商一致,再经大会或常委会票决通过,形成决议案,再交政府及部门落实;要把参政党发挥民主监督的职能作用提到法律层面,通过会议、提案、建议案、民主评议等方式以参政党派的名义来提意见、建议和批评、举报,切实增强多党合作和民主监督的整体功能和效果,避免成为花瓶和摆设。三是改革干部人事制度。为了避免当下选人用人的弊端,建议省部级以下的干部任用要逐步加大公选竞岗力度,除明确规定不能配备党外干部的部门单位外,所有公选竞争的职位如明确需要党外1名,可改为至少1名,这就充分体现出了各级党组织要有意识地把一部分优秀人才留在党外和对党外干部高看一等、厚爱一分的政策,增加了党派成员参政的平台和机会。四是积极创造良好社会条件。要改变高度一致、整齐划一的惯性思维和报喜不报忧的常规做法,在“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”方针的指引下,一方面要及时准确、坦诚真实地公开除确需保密或内部掌握以外的一切信息,进一步营造公平、公正、公开的社会环境;另一方面要加强政治引导,敞开胸怀接受来自参政党的建议、批评,坚持和而不同、求同存异,切实推进民主与法制建设,弘扬合作共事优良传统,进一步营造生动活泼的政治氛围。

 

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